对检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼的思考
2010/1/7
检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼案件是指因被告人的犯罪行为造成国家和集体财产遭受损失，人民检察院在依法提起公诉的时候，诉请人民法院依法判令被告人赔偿因其犯罪行为给被害单位造成的经济损失的案件。我国刑事诉讼法第七十七条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”此类案件往往涉及面广，直接关系到国家、集体和人民的公共利益，直接关系到广大人民群众正常生活，直接关系到社会稳定与和谐。因此，提高公益性刑事附带民事诉讼的成效具有十分重要的意义。笔者就近年来同安区人民检察院办理公益性刑事附带民事诉讼案件的情况作一简要分析，同时对于存在的一些困难加以剖析，并提出相应的建议。
一、我院受理公益性刑事附带民事诉讼案件的简况
2005年1月至2008年6月，我院受理公益性刑事附带民事诉讼案件共计10件，案件数量少，均系公诉部门被动受案，案件数目前只能寄望于公安机关的破案率。2006年我院与厦门市同安区人民法院共同出台并实施《关于检察机关提起刑事附带民事诉讼的实施意见》，经过不断摸索实践，于今年提起首例公益性刑事附带民事诉讼，并成功获判，挽回了集体经济损失。这也是两院在提起诉讼、调查取证、继续诉讼等方面通力配合的结果，但两院在对法律的适用、界定标准及程序等方面还存在一些问题值得商榷。
二、办案实践中存在的主要问题
（一）检察机关和法院对于国有财产界定标准认识不统一，法律规定弹性较大
我国刑事法律对于国有财产的认定是否需全资控股或者控股超过50％，界定标准认识仍然不统一，导致审判人员对于标准控制过严。如被告人袁某某破坏公用电信设施一案，被告人袁某某伙同他人驾驶一微型面包车盗剪正在使用的通信电缆，造成某区电信局财产损失25662.00元，同时造成2051个固定电话、小灵通用户长达10小时53分的通信中段。由于该电信局已隶属某省电信有限公司某市分公司，而某省电信有限公司某市分公司已经股改且有部分职工股，对此，法院认为某省电信有限公司某市分公司某区电信局不属全资国有公司，不是国有财产，因而，该案不能提起公益性刑事附带民事诉讼。我院从2005年至今共受理此类案件6件，占受理公益性刑事附带民事诉讼案件60%，损失价值176151.00元。
（二）对开庭后判决前被告人就民事部分同意赔偿，检察机关能否将附带民事诉讼部分撤诉缺乏相关规定
由于此类案件相对较少及法律规定不明确，遇到此类情况，审判人员能否建议被害单位撤诉？如果可以，是否意味着检察机关必须主动撤诉，这点又与检察机关的公益性发生矛盾。如被告人马某某等三人失火案，被告人马某某等三人非法电击猎捕野猪时，发生漏电，引发了森林火灾，过火面积达137亩，林木损失151m3，造成某区某镇某村村民委员会林木经济损失计7550元。该案在提起公益性刑事附带民事诉讼开庭后判决前，被告人马某某等三人表示愿意赔偿某村村民委员会经济损失，但由于相关程序性规定不明确，难以撤诉，只能让被告人马某某等三人等判决后再赔偿。
（三）提起范围方面有局限性，未针对职务犯罪
公益性刑事附带民事诉讼提起范围方面的局限性表现在因职务犯罪所涉及的贪污、挪用公款、私分国有资产、渎职侵权等犯罪中，司法部门有权对涉案被告人造成的国家财产、集体财产损失予以追缴，但所追缴财产不足以抵付损失时，国家财产、集体财产就得不到有效保护。因此，在这种情况下如放弃提起公益性刑事附带民事诉讼，不仅会造成适用法律的不平等，且不利对国家财产、集体财产的保护。如被告人洪某某挪用公款案，被告人洪某某担任某镇某村村委会委员兼出纳员期间，利用职便，挪用公款275031.68元归个人使用，法院判决予以追缴，可是至今未归还，给村集体财产造成巨大损失。
（四）在执行阶段如何行使权力不好把握
遇到法院已判决赔偿或追缴，而被告人未自觉履行生效判决或故意不归还，是由检察机关还是被害单位申请执行？若被害单位怠于行使权利，不申请执行，那么对国家、集体财产所造成的巨大损失应该由谁来行使权利加以保护呢？在执行阶段，双方当事人可以在执行中达成和解协议，检察机关能否代表国家进行执行和解没有相关规定，导致司法实践中不便操作。
三、提高公益性刑事附带民事诉讼成效的几点建议：
（一）摒弃“可以提起附带民事诉讼”的软性规定，扩大适用范围
由于刑事犯罪导致国家、集体财产不断受到侵害而无法获得救济的情况有所增多，检察机关作为维护国家、公众利益的主体，其保障国家、集体财产的使命作用不容忽视。建议将现行的《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”中“可以”修改为“应该”，要求检察机关必须提起公益性刑事附带民事诉讼，或者摒除公益性刑事附带民事诉讼，直接规定如果国家财产、集体财产遭受损失的，被害单位应该提起附带民事诉讼，从而有效防止国有资产流失。
同时，笔者认为应扩大适用范围，明确规定在职务犯罪案件当中，如果司法机关对涉案被告人造成的国家财产、集体财产损失予以追缴，所追缴财产不足于抵付损失时，由检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼。
（二）确立检察机关在附带民事诉讼中所处的法律地位，赋予检察机关上诉、申请执行的权利
对于前文提到能否申请执行等问题，首先要考究检察机关在公益性刑事附带民事诉讼中的法律地位问题，它是法律监督机关、公诉机关抑或是其他角色？笔者认为，此时，检察机关既是提起刑事诉讼的公诉机关，又在程序上处于附带民事诉讼原告人的地位，是一种特殊的民事原告，与民事被告在民事诉讼中的地位是完全平等的，并依法享有法律规定的诉讼权利，据此享有上诉、申请执行的权利。这样，如果检察机关认为判决中的刑事部分正确但附带民事部分有错误，就能运用上诉权启动二审程序；同时对生效附带民事判决被告人未自觉履行，法院亦未移交执行机构执行的情形，作为附带民事诉讼原告人的检察机关也能依法申请强制执行。
（三）准确界定被侵害的客体
随着我国市场经济体制改革的深入及国有公司、企业的改制，出现越来越多的国有资本控股、参股的股份有限公司，在对国有财产的界定上出现许多新的情况。现阶段，国家对国有公司、企业和国有控股、参股公司、企业中国有资产的监督管理，是相同的，统一执行《企业国有资产监督管理暂行条例》和《企业国有资产产权登记管理办法》。因此，刑法意义上的国有公司、企业，应当包括国有企业、国有独资公司、国有控股、参股的公司、企业。笔者认为，法律应明确规定国有资本控股、参股的股份有限公司，只要控股、参股达50%以上就可认定为国有财产，以利于保护国有财产。
（四）对于申请撤诉、调解、执行和解的看法
检察机关提起公益性刑事附带民事诉讼时形式上就充当了民事原告人的角色，但事实上，检察机关是基于法律授权，代表国家或者集体组织提起刑事附带民事诉讼，是一种特殊的民事原告，不同于一般的民事原告。因此在诉讼过程中检察机关不宜享有撤诉权，如果允许撤诉，首先这对于之前检察机关一系列工作而言无疑是一种司法资源的浪费；再者，在法院审理阶段，应以法院为主导，而不应由检察机关再主动提起撤诉；最后，不允许撤诉也更有利于维护检察机关提起公益诉讼的权威性，否则将有悖于公益诉讼的初衷。当然，在被告人主动要求赔偿，赔偿款全部移送法院后，检察机关可以行使建议权，建议法院以此作为量刑方面的情节予以考虑，对被告人从轻处罚。
事实上，检察机关在程序上处于附带民事诉讼原告人的地位，但不是实体上的民事原告人。检察机关并不是被害人所主张的民事权利的所有者，真正的权利人应该是国家或者集体组织，在诉讼中检察机关并不享有对国家或集体财产的处分权，有别于实体上的民事原告人，因此，人民法院审理由检察机关提起的刑事附带民事诉讼不适用调解程序，同理，检察机关在申请执行后，也不应适用执行和解。
（五）加强内部配合，提高公益性刑事附带民事诉讼效率
在审理公益性刑事附带民事诉讼案件过程中，我院公诉部门与民行部门在审核证据、调查取证等方面配合较好。在出庭支持公诉时，两部门检察官共同出庭，分工合作。在刑事诉讼中，以公诉部门检察官为主，在附带民事部分，则由擅长民事的民行部门检察官为主，公诉部门检察官协助。法庭开庭时，由公诉部门检察官与民行部门检察官各自发表公诉词和出庭意见书，庭审时交叉质证，这样分工配合，可以减少刑事诉讼检察官对于民事诉讼的陌生感，同时可以发挥民事诉讼检察官熟练民事工作的优势，更好地提高诉讼效率。