发挥法律监督职能 服务新农村建设
2011/9/22
建设社会主义新农村是党的十六届五中全会明确提出了重大历史任务，事关国家的繁荣，社会的稳定，人民的幸福。那么检察机关作为法律监督的专门机关，如何结合自身实际和特点服务于社会主义新农村，如何为农村建设作出自己应有的贡献，成了我们值得深思和研究的课题。笔者从社会主义新农村的内涵和外延，检察机关在新农村建设中的重要作用、新农村建设中存在的问题以及如何发挥法律监督职能服务社会主义新农村等几个方面，谈谈检察机关如何在新农村建设中更好的发挥作用。 一、关于“社会主义新农村”的内涵和外延 我国有１３亿人口，农村人口占大多数，是个农业大国。农业、农村和农民问题关系到整个国家的稳定和发展，农业和农村发展搞不上去，农民生活得不到显著改善，就不能实现全面建设小康社会的目标，不能实现全国的现代化，不能实现全国人民共同富裕，不能实现国家长治久安。党的十六届五中全会从中国特色社会主义现代化的全局出发，明确提出把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，提出建设社会主义新农村的重大战略任务。建设社会主义新农村，是实现中国特色社会主义农业现代化，进而实现中国特色社会主义现代化的历史必然。 建设社会主义新农村，五中全会提出了 “生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。这简单的20字，其内涵却丰富之极，生产发展——新农村的物质基础；生活宽裕——新农村建设的核心目标；乡风文明——提高农民整体素质；村容整洁——改善农民生存状态；管理民主——健全村民自治制度。它表明社会主义新农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设，这几方面相辅相成，有机结合，缺一不可，是一个有机的整体。 二、检察机关在社会主义新农村建设中的地位 如前说述，建设社会主义新农村是一项重大的战略任务，也是一项十分复杂的系统工程，他涉及经济、政治、文化、法制、社会等各个方面，需要全社会共同努力。检察机关作为法律监督的专门机关，作为依法维护公平正义、保障人民民主、塑造社会诚信、维护社会稳定的重要职能部门，在社会主义新农村建设中有着不可替代的作用和地位，肩负着加强法律监督，严厉打击犯罪，确保法律统一正确实施的使命。历史决定检察机关将在建设社会主义新农村建设过程中扮演一个十分重要的角色。 （一）检察机关与社会主义新农村建设具有天然的联系。党中央关于制定“十一五”规划建议中对新农村提出的总体要求，即“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这二十字方针，其极终目的就是要发展社会生产力，提高人民生活水平，保障公民的宪法权利。检察机关实施法律监督，依法治国是手段，执法为民是宗旨，公平正义是目标，极终目的是就是要用法律的手段，为社会主义建设保驾护航，确保社会主义建设成果，保障公民的合法权益不受侵犯，多为群众办实事、做好事、解难事。可见，检察机关进行法律监督与建设社会主义新农村的最终目标是一致的，两者之间具有天然的、密切联系。 （二）检察机关服务新农村建设是充分发挥检察机关监督职能作用的内在需要。服务于经济发展，及时解决经济发展中遇到的法律问题是检察职能发挥作用的重要体现，也是检察机关的义务和社会责任。检察机关履行法律监督职责的指导思想是“立检为公，执法为民”，一切工作都要以人民满意为出发点和落脚点。检察机关执法办案的过程，实际上是解决社会矛盾，化解社会纠纷，保护群众利益的过程，是引导和教育群众运用法律理性合法地保护自身利益的过程，新农村建设也正是人民所期盼的，是人民意愿的充分体现。建设社会主义新农村，实现社会和谐是检察机关履行检察职能的应有之义。 （三）新农村建设需要强有力的司法保障。今年2月14日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班开班式上强调：要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利。新农村建设的进程必须与国家的法治建设进程同步，新农村也必将是法治的农村。新农村建设是一场广泛而深刻的社会变革，它必然要求新一轮的法律改革和制度创新，需要不断改革完善相关的制度，推进依法行政，提高农民的法制水平和法治意识，保障农民的合法权益。否则，新农村建设将不是真正意义的新农村。为此，在建设社会主义新农村的过程中，它需要检察机关提供坚强的法治保障。通过严厉打击犯罪新农村建设的各种犯罪，依法查办职务犯罪，进行诉讼监督，完善相关的法律、制度，危害监督国家机关及其工作员依法行政，开展法制意识教育，提高公民的法制水平，努力维护和实现社会和谐稳定，实现公平正义。 三、新农村建设中存在的问题 建设社会主义新农村作为一项重大的战略任务，在实施过程中肯定会遇到重重困难，以建设社会主义新农村的要求审视检察工作，当前一些制约新农村建设的问题亟待解决： (一)不稳定因素不断增加,经济关系复杂化 一是农村社会治安形势严峻，危害新农村建设的社会秩序。从2003年以来，就我院检察机关共批捕农村刑事犯罪1148人，占批捕总数的47．1％。其中，故意伤害、杀人、强奸、盗窃、入室抢劫、破坏电力设备、交通肇事以及非法集会、聚众冲击国家机关、妨害司法等犯罪在农村呈多发易发趋势，严重危害农民群众生命财产安全，破坏农业生产秩序，妨碍农村社会管理。 二是坑农骗农的经济犯罪突出，危害农业发展环境。从2003年以来，共批捕制售假冒伪劣农药、化肥、种子和盗砍滥伐、集资诈骗、强买强卖等破坏农村市场经济秩序的犯罪74人，占破坏市场经济秩序犯罪的51.3%。 三是涉农职务犯罪不容忽视，危害惠农政策落实。从2003年以来，共查处乡镇、村等基层组织中的职务犯罪46人，占全省职务犯罪总数的２8．6％，其中在教育、卫生、文化等重点领域和移民、扶贫、种子批发、征地补偿等重点环节查办涉农职务犯罪多达１６件。 四是引发群众上访的问题居高不下，危害农村社会和谐。03年以来，检察机关受理的信访中，基层农民群众信访1650件，占７８％。 (二)人民内部矛盾已经成为影响社会稳定的突出问题 当前正处于社会转型期,随着改革开放的不断深化,利益格局的不断调整,特别是农村生产方式,农民从业方式的转变,农村的矛盾和问题与过去相比出现了较大差异。就业、分配、经济矛盾等各种利益冲突显著增加。村民之间、村民与集体之间、村民与社会之间均存在着很多矛盾，而且矛盾纠纷呈现出内容复杂化、调处疑难化等特点。这些新的变化对检察工作尤其是民事行政检察工作提出了新的要求，需要检察机关不断解决新形势下社会矛盾的办法和措施。 (三)农民总体素质偏低，法制观念不强 我国农村劳动力受教育年限较短，整体素质不高，法制意识淡薄。农业部副部长危朝安在4月6日接受采访时说“在中国４．９亿农村劳动力中，具有高中以上文化程度的仅占１３％，小学以下文化程度的占３６．７％，接受过系统农业职业技术教育的不足５％，相对偏低的农民素质已经成为解决“三农”问题的瓶颈”。这离五中全会提出的“有文化，懂技术，会经营”的新型农民更是存在较大差距。 四、加强执法全面性,努力建设社会主义新农村 在认识到农村建设中存在种种困难以后，作为检察机关充分认识到自己肩负的责任，清醒地看到检察工作与建设新农村要求的差距，在增强现实紧迫感的同时，我们更要用实际行动进一步加强和改进检察工作，充分发挥法律监督职能。 （一）以维护农村稳定为着力点，严厉打击刑事犯罪 要根据农村的特点，突出打击影响农民群众安全感，严重扰乱和破坏农村经济发展、危害农村稳定的刑事犯罪活动。 一是要严厉打击多发易发害农的犯罪活动，努力营建稳定的治安环境。严厉打击盗劫、杀人、投毒、防火、敲诈勒索、拐卖妇女儿童的犯罪；组织、强迫、引诱、容留农村妇女卖淫，残害女婴，侵害留守妇女、儿童合法权益等严重败坏社会风气、危害农村稳定的犯罪；农村地区的黑社会性质组织犯罪，或利用宗教势力、封建迷信等横行乡里，鱼肉百姓的“乡霸”、“村霸”等农村黑恶势力“保护伞”，坚持“严打”方针，依法从重从快，增加农民群众的安全感。 二是依法铲除坑农的犯罪活动，努力维护农村正常的生产经营环境。确立依法铲除破坏农业生产、危害农业企业和农村经济发展的犯罪重点：制售假种子、假化肥、假农药等坑农犯罪；非法破坏农田水利、农村电力、广播通讯、人畜饮水等设施的危农犯罪；非法吸收公众存款、集资诈骗、传销等骗农犯罪；非法毁坏耕地、非法和破坏性采矿、盗伐滥伐林木等破坏农村生态环境资源的等犯罪，维护农村正常的生产经营秩序。 三是严肃惩治损农的职务犯罪，努力净化农村政务环境。坚决依法查处对涉农职务犯罪的打击力度。加大对在管理或经办救灾、扶贫、移民、土地征用补偿等专项资金过程中发生的贪污、受贿、挪用公款等职务犯罪案件，对在农村村级公路，大型灌区续建配套和节水改造工程等基本工程和公共设施修建过程中利用职务之便侵吞专项资金和物资的行为，对以任何借口向农民摊派钱物的行为，对农村中小学义务教育过程中发生的隐瞒国家政策或擅自出台政策收取学生费用的行为，对金融、医疗卫生机构在服务“三农”过程中吃拿卡要、索贿受贿、渎职等行为的查处力度。 此外，也要积极查办在乡、村选举过程中出现的犯罪行为，严重破坏农村生态环境资源和基础设施背后的职务犯罪行为，制造销售假种子、假农药、假化肥等坑农害农背后的职务犯罪行为。与此同时，要坚持做好办案的后半篇文章，积极做好农村职务犯罪预防工作，深入探索在农村预防职务犯罪的有效途径和方法，不断开拓工作思路，深化预防措施，提高预防水平，增强预防工作的前瞻性和有效性。针对涉及“三农”职务犯罪问题，要综合运用个案预防、宣教预防、专项预防、预防调研、预警预测等方式，将预防对象不断向农村延伸，从源头上和根本上最大限度地减少涉及“三农”的职务犯罪案件的发生。 （二）以促进农村经济发展为落脚点，提供法制保障 一是充分发挥法律监督职能，促进规范执法。加大对公安机关、审判机关及其他行政执法机关的立案、诉讼、执法监督力度，高度重视人民群众强烈的有案不立、有法不依、执法不严、徇私枉法、以罚代行等问题，加强纠正监督力度，促进依法行政，减少因执法不公引起的矛盾纠纷的产生。对与群众关系密切的生产、放心的物品。进一步健全和完善行政执法与审判工作联系制度，积极为农民群众的合法诉求提供可靠的司法保障，切实维护广大农民群众的根本利益。 二是及时疏导矛盾，解决群众的合理诉求。充分发挥控告、申诉、举报部门的“桥梁”、“纽带”作用，抓好文明疏导，认真处理好农民群众的来信来访工作。不断完善工作机制，强化工作责任制。坚持检察长接待日制度，检察长批阅群众来信制度和信访首办责任制，加强内部监督，满足群众的合理诉求。同时，要妥善处理好集体信访、告急访和老上访，化解矛盾、排除纠纷，确保把问题解决在基层，把不稳定因素解决在萌芽状态，防止矛盾激化。 三是认真受理涉农民事行政申诉案件。对诉讼主体为农民和诉讼内容在农村的各类程序严重违法、实体处理不公、适用法律错误的民事行政案件及时受理、依法审查，充分运用抗诉和检察建议的方式监督审判机关依法纠正；对不服检察机关决定的申诉案件、弱势群体民事行政申诉案件，要专人负责，维护公民的合法权益；对审查后没有错误的案件要做好服判息诉工作，维护裁判的公信力和既判力。 四是积极参加社会治安综合治理。切实把农村社会治安综合治理作为一项重要的工作任务与检察工作同研究、同部署、同落实。充分发挥检察机关的监督职能，加强与公安、法院等部门的密切配合，努力构建打、防、控一体化的防控体系，妥善处理群体性事件；自觉规范执法行为，坚持严格公正文明廉洁执法，避免因执法不当引发群体性的事件；认真执行宽严相济的刑事政策，对农村因土地、山林、宅基地、用水等民事纠纷引发的轻微刑事案件，配额有关部门做好调解或简化审理工作，及时平息和化解矛盾纠纷；认真落实检察环节社会治安综合治理的各项措施，帮助晚上村规民约、深化村务公开，有效化解和减少社会的不安定因素。 （三）以提高农民素质为切入点，加强法制教育 受国务院委托，司法部部长吴爱英4月25日在十届全国人大常委会第二十一次会议上，作《关于加强法制宣传教育的决议草案》的说明。这一决议草案突出强调了宪法的学习宣传，农民首次成为普法的重点对象。长期以来由于历史自然等条件的影响，农村的交通、信息方面闭塞，经济、文化、教育等方面就比较落后，造成农民的科学文化知识浅薄，法制观念淡薄，农村社会治安也仍然比较混乱，违法现象比较严重，这势必影响到农村社会的稳定和发展，这对农村人口占大多数的我国来说无疑是十分严重的。为此，必须加强法制教育，重视法制建设，要使农民学法、知法、守法，学会用法律保护自己。检察机关作为法律监督机关，在农村法制建设，普法教育工作中赋有义不容辞的重要职责，其重要地位也不可或缺。 一是普法对象上更加针对农民、农村、农业。广大农民是建设新农村的主体，提高农民的法律素质是农村法制建设的关键。通过深入持久的法制教育，使农民的法律知识不断丰富，法制意识不断加强，从而提高自我约束，自我管理的能力，真正能够行使当家作主的权利。通过普法教育不但要使农民知道自己所享有的各种权利，也要让他们知道自己承担的义务与责任，还要积极同违法犯罪行为做斗争。另一普法的重要对象就是青少年学生。农村在校青少年学生是农村未来的继任者，同时也是近年来农村刑事案件高发的人群之一，很多青少年都是父母外出务工在家的“留守儿”，缺少父母的教育和关爱，也是其诱使其走上犯罪道路的重要原因之一。对于这类青少年，首先是要加强预防，在学校里就加强法律常识教育和思想道德修养，坚持教育和法制结合，结合涉足校园和学生的实际案例，不断增强自我防范和分辨是非的能力，自觉抵制社会上各种不良风气的影响和毒害。对于已经违法犯罪的青少年，在坚持“教育为主，惩罚为辅”原则和“教育、感化、挽救”方针的基础上，开展青少年“维权岗”活动，确立捕、诉、防综合整治的工作体系，并积极探索适合未成年人身心特点的公诉方式，制定创建未成年人犯罪捕诉方式改革工作的实施方案，并在需要时提供法律援助，尽力挽救失足少年。 二是在普法内容上，紧密结合当地实际，有针对性的开展普法教育。首先除了积极宣传党的基本路线、方针、政策外，要把学习宣传宪法防普法的重点位置，宪法是我国的根本大法，是一切法律的基础，使广大农民群众了解宪法、掌握宪法，才能进一步增强权利义务观念和民主管理意识。其次针对发展农村经济的要求，开展市场经济方面法律的宣传教育;要针对维护农民利益的要求，开展化解矛盾纠纷、维护合法权益方面法律的宣传教育，特别是结合农业、农村、农民实际，有针对性地结合农村土地承包、林业水利产权制度改革、税费制度改革和农村发生的典型案件，广泛深入地学习宣传有关农业方面涉及农民自身的法律法规，如《治安管理处罚法》《农业业法》、《水法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等涉及“三农’，问题的重点法律法规，努力促进基层政权组织依法行政，不断增强普法教育的针对性和时效性。 三在普法的教育方法上可以结合自身实际，不断创新，突出宣传效果。要围绕建设社会主义新农村的目标，结合检察职能，深入农村开展“送法下乡”、“送法进村”、选派干警担任农村指导员等活动，即主动送法下乡，走村串户，利用农村指导员加强与农村之间的联系，将法律普及相关教材送到群众手中，并面对面传授法律知识，面对面解答法律问题，面对面解决法律纠纷；要通过广播电视、板报橱窗、巡回展览等多种媒体形式，选择典型案例以案说法、现身说法，提高法制宣传教育的针对性和实效性；充分利用“12.4”法制宣传日、“3.15”维权日、“6.26”禁毒日“5.31”无烟日等重大节日，进行专题法律讲座和法律知识培训，进行普法宣传。 五、提高自身素质，更好地服务新农村建设 建设社会主义新农村任重而道远，检察机关肩负任务十分艰巨。为了完成这以伟大而光荣的事业，需要一支政治素质高，业务水平硬的检察队伍，只有不断提高法律监督能力和水平，提升专业化程度，才能担当起构建和谐社会、建设社会主义新农村的重任，不辜负人民群众的厚望。 （一）进一步增强服务意识，大局意识。 作为检察机关要增加检察工作为新农村建设服务的政治责任感，把检察工作与新农村建设紧密联系起来。充分认识到服务新农村建设是实践“立检为公、执法为民”宗旨的具体体现,必须克服“份外工作”、“与己无关”、“无所作为”的思想，充分发挥检察职能作用，制订和落实服务新农村的措施，努力以服务新农村建设的实际行动服务与民、取信与民。 （二）深入开展“荣辱观”教育活动和“社会主义法制理念”培训，加强检察队伍建设。 一是通过开展“社会主义荣辱观教育”和加强社会主义法制理念教育等学教活动，加强思想政治建设，用邓小平理论和“三个代表”重要思想武装头脑，增强理论修养，树立大局意识，培养干警树立正确的世界观、人生观、价值观、执法观和权力观，全心全意为构建和谐社会和建设社会主义新农村服务。 二是要加强业务素质建设，培育干警正确履行职责的本能，提高运用检察职能打击刑事犯罪的能力，提高运用检察职能查办职务犯罪的能力，提高运用检察职能开展诉讼监督活动的能力，保障案件实体公正，以公正的执法过程和效果，维护法律的尊严。 三是实行科技强检，坚持不懈的用不断更新的科学知识和技能武装干警，把现代化科学技术运用到各种检察工作中，实现人才与效率的完美结合和高度统一，促进法律监督能力的不断提高。 （三）进一步改革创新检察机制。 进一步改革创新检察机制是从根本上解决检察工作面临的诸多矛盾和问题的必由之路，只有从根本上完善检察机制，才能更好地为建设社会主义新农村服务。最高人民检察院在2005年制定了《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，以保障在全社会实现公平和正义为目标，以解决制约司法公正和人民群众反映突出的问题为重点，以强化法律监督职能和加强对自身执法活动的监督制约为主线，确定了今后一个时期检察机制改革的主要任务。 首先要改革和完善对诉讼活动的法律监督制度，切实维护司法公正，保障人权。如逐步全面实现全程同步录像制度；探索完善刑事立案监督机制；健全对侦查活动中刑讯逼供等违法行为的监督查处机制等等。其次完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使。如进一步完善人民监督员制度，抑制司法腐败；建立省级以下人民检察院直接受理立案侦查案件的备案、批准制度，保证案件质量；健全和规范执法责任制和责任追究制，明确岗位职责，合法确认执法责任。最后要创新检察工作机制，规范执法行为。创新是改革发展的不竭动力。检察改革要进一步规范检察机关侦查工作，健全职务犯罪侦查一体化工作机制；继续深化审查逮捕方式、公诉方式的改革；进一步规范介入侦查的范围、方式和程序，健全审查逮捕中讯问犯罪嫌疑人的制度；推行检察业务、队伍和信息化“三位一体”的工作机制，严格规范执法行为和办案程序。 （四）发挥主观能动性，多为新农村建设办好事办实事。 检察机关要按照党委政府的统一安排和部署，同时结合检察工作特点，为农民群众办几件实实在在的事情。一是提供经济援助。对经济薄弱的镇、乡，给予他们力所能及的经济帮助，捐钱、捐款、捐物，始终坚持“多办雪中送炭的事，少花锦上添花的钱”，给农民群众带来实实在在看的见的帮助。二是利用下派农村工作指导员、定点帮扶等形式，为农民献计献策，提供法律咨询和帮助。针对农村老年人、妇女、儿童、残疾人、劳保家庭等困难群体，深入开展法律帮困、法律扶贫、法律维权等工作。对打不起官司的，符合法律援助的农民将减免收费。三是深入农村开展调研。分析、研究和掌握影响新农村建设的深层次矛盾和问题，广泛听取群众的意见和建议，集思广益，从根本上找到解决新农村建设中遇到的各种问题的方法，帮助农民群众解决实际困难。