房屋拆迁行政强制案件审理中的几个问题探讨
2014/11/9
黄金富 随着我国城市化进程的不断推进，涉及城市房屋拆迁的纠纷也大量涌现，而该类纠纷中的很大一部分又涉及房屋强制拆迁问题。寻求司法救济已是众多认为权益受公权侵犯的公民的不二选择。但从审判实践看，由于种种原因，对于房屋拆迁行政强制案件的审理尚存不少分歧。下文拟结合此类案件审理中存在的一些问题进行分析与探讨，以期抛砖引玉。 一、房屋强制拆迁决定的可诉性问题 《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款规定，被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。本文所探讨的即指房屋所在地的市、县人民政府作出的责成有关部门强制拆迁的决定。对于该一行为是否可诉，目前各地法院做法不一。①其中持否定意见者主要基于以下几种理由：其一，强制拆迁决定是房屋拆迁裁决的执行行为，其并未给原告设定新的权利义务，也未对原告的权利义务产生实际影响。其二，强制拆迁决定系市、县人民政府责成有关职能部门强制拆迁的行为，是基于行政隶属关系而形成的内部命令，属于内部行政行为，不属人民法院行政诉讼受案范围。其三，被拆迁人起诉强制拆迁决定没有实际意义，也没有任何诉讼效益。②上述理由是否成立？笔者以为不然。首先，从强制拆迁决定本身的性质看，总体而言其无疑仍系对房屋拆迁裁决的执行，但是另一方面，其又并非纯粹的房屋拆迁裁决的执行行为。这一点可以从《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房[2003]252号）的相关规定看出。该规程第十八条第一款规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当邀请有关管理部门、拆迁当事人代表以及具有社会公信力的代表等，对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准的测算依据等内容，进行听证。第十九条又规定，拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。第二十条则明确要求房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁时，必须提交“被拆迁人提供的安置用房、周转用房权属证明或者补偿资金证明”、“被拆迁人拒绝接收补偿资金的，应当提交补偿资金的提存证明”等资料。就程序而言，前述规定要求强制拆迁决定作出前必须经过听证环节，房屋拆迁管理部门必须就行政强制拆迁的依据、程序等问题听取被拆迁人的意见；从实体内容看，前述规定更是将向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房等裁决内容的履行作为强制拆迁决定的必要条件。该两方面对于被拆迁人权利义务的规定显然已经超出了房屋拆迁裁决的内容，体现此类权利义务的强制拆迁决定已非纯粹的裁决执行行为。强制拆迁决定也成了审查被拆迁人上述权利有无被侵犯的唯一载体，因此，将其纳入行政诉讼受案范围具有审查之价值。接下来的问题是，被拆迁人在上述权利受到侵犯时提起诉讼有无实际意义？有同仁认为，在强制拆迁案件当中，与被拆迁人联系最为紧密的只有拆迁安置补偿和违法强制拆迁的赔偿问题，对于前者可以通过对拆迁裁决提起诉讼解决，对于后者则可通过直接起诉强制拆迁行为来实现救济。由此得出结论认为对强制拆迁决定提起诉讼并无实际意义。③无可否认，补偿和赔偿确系拆迁案件中与被拆迁人利益密切相关的两个重要问题，但并不能以此否定强制拆迁决定对被拆迁人权利之切实影响。如前所述，建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》对于被拆迁人在强制拆迁决定作出过程中的权利作了明确规定，如果得不到最为重要的司法救济的保障，其规定无异于镜花水月。此外，从此类权利的实体内容看，其是否真的对被拆迁人的实际利益毫无影响？笔者以为不然。尽管拆迁裁决在很大程度上已就被拆迁人的利益作出处置，但是，作为赖以容身的场所，房屋对于公民而言无疑具有特殊意义。在对该一类关系民生根本的财产作出强制决定时，任何一项看似细微的权利的保护都不应忽视，更何况《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》确定的被拆迁人的权利具有切实意义：程序上听证的权利给予了被拆迁人最后要求行政机关审查强制拆迁依据、程序等内容以及听取其意见的机会，④从实体内容上看，由于规程实际上将拆迁人已经履行了裁决确定的义务作为作出强制拆迁决定的前提，这一方面为被拆迁人低成本地享受裁决确定的权利提供了保障；⑤另一方面，也赋予了被拆迁人在拆迁人未履行或未充分履行裁决义务（甚至仅在双方对有无履笔该一义务存在争论的情况下）、而涉案房屋又被决定强制拆迁时一种独立的救济途径，这显然不是通过起诉补偿裁决或者强制拆迁实施行为就能完全替代的——起诉前者并不会涉及拆迁人的义务有无实际履行之问题，而要对强制拆迁实施行为起诉，则意味着被拆迁人的居住利益已经受到了影响。故允许对强制拆迁决定提起诉讼对于保障被拆迁人的居住等根本民生问题具有重要意义，以其对被拆迁人权利无实际影响为由否定该行为可诉性的意见显然难以成立。那么，强制拆迁决定是否属于内部行政行为？对此笔者认为，判断行政行为系内部还是外部行为的依据，不应是行为的对象，而是行为本身的性质及其结果。尽管就形式而言，强制拆迁决定表现为市、县人民政府责成有关职能部门强制拆迁的行政命令，但并不能因此而认定其为内部行政行为，具体理由如下：其一，其所涉并非行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”等内部事项；其二，从行为结果看，尽管形式上由被责令者实施强制拆迁行为，但实质上直接决定被拆迁人权益的仍为强制拆迁决定。因此不宜将强制拆迁决定归属为内部行政行为进而排除于受案范围。此外，尽管强制拆迁决定并非直接针对被拆迁人作出，但作为行政行为的实际被影响者，强制拆迁决定作出后应当依法送达被拆迁人。⑥ 二、对于房屋拆迁裁决如何审查的问题 根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十八条第一款之规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁前，应当对行政强制拆迁的依据、程序、补偿安置标准等内容进行听证。因此，在对强制拆迁决定提起诉讼之后，必然涉及到对作为强制拆迁依据的房屋拆迁裁决该如何审查的问题，具体而言，主要包括以下几个方面：其一，在涉案裁决的法律效力尚未最终确定之前，应如何处理？由于裁决在强制拆迁决定案件中处于合法性依据地位，如果涉案裁决的法律效力尚未最终确定（如尚未超过起诉期限或者被拆迁人已经起诉但程序尚未终结），则应先中止案件审理，待裁决效力最终确定后继续审理。其二，如果涉案裁决的法律效力已最终确定（如超过起诉期限未起诉或者经法院判决维持等），应如何审查？实践中有两种不同的意见：一种观点认为，由于裁决的效力已经确定，因此，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定应理解为一种形式审查，即只要具备符合法定形式的裁决文书即可；另一种观点则认为，既然设定了房屋拆迁管理部门就此听证的义务，因此应对听证所涉事项（包括裁决内容）进行实质审查。对此笔者认为，第一，既然规程明确规定了房屋拆迁管理部门对裁决内容具有听取意见之义务，如果将其理解为纯粹的形式审查，无疑有悖规程规定之初衷。但是，第二，对裁决合法性审查的程度应有别于对一般行政行为合法性审查的标准。作为作出强制拆迁决定的依据，被拆迁人对拆迁裁决这一行政行为完全拥有独立的救济途径，因此对拆迁裁决的合法性审查应通过这些救济途径解决。在被拆迁人放弃或者救济途径已经穷尽的情况下，行政行为的效力一般应予尊重。当然在此前提下，对于一些较为特殊的裁决，笔者认为可以借鉴《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第95条确立的对于非诉执行行为的审查标准，即在涉案裁决存在明显缺乏事实依据、法律依据或者其他明显违法的情形下，人民法院可依法对其效力进行重新评价。 三、此类案件审理中的其他几个问题 1.相关诉讼中的执行问题。与一般的行政案件不同，强制拆迁决定案件中争议的本身即是强制执行决定的合法性问题。在被拆迁人对强制拆迁决定提起诉讼时，必然涉及如何对待拆迁裁决的执行问题——也就是说，直接针对执行问题提起的诉讼是否可以产生中止执行效力？《城市房屋拆迁工作规程》（建住房[2005]200号）第十四条规定，当事人对裁决不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院起诉。但拆迁人已按规定对被拆迁人给予货币补偿或者提供安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。从规定的内容看，一般应理解为一定条件下诉讼（无论是对裁决还是强制拆迁决定提起的诉讼）均不停止执行，当然，也不能完全否定对该条内容的如下解读，即其对被拆迁人专门针对强制拆迁决定提起诉讼时是否也不停止执行问题并未明文阐释。应如何看待此类案件中拆迁的执行问题？在此有必要结合对拆迁裁决、强制拆迁决定以及拆迁实施行为三者之间关系的分析作出判断。首先，强制拆迁行为既是房屋拆迁裁决又是强制拆迁决定之执行行为，因此，从“诉讼不停止执行”的原则看，无论起诉拆迁裁决还是强制拆迁决定，均不应停止对两者的执行。其次，拆迁裁决与强制拆迁决定均系强制拆迁行为的依据，但两者所处位置并不一样。前者系强制拆迁的必要但非充分条件，未经裁决显然不能强制拆迁，但亦不能直接依据裁决即作出强制拆迁，因为实施强制拆迁的部分依据并未包含在裁决内容之中，只有强制拆迁决定才是实施强制拆迁的直接依据。那么，《城市房屋拆迁工作规程》第十四条撇开强制拆迁决定而直接规定对裁决的诉讼不停止拆迁的执行是否妥当？对此笔者认为，该条的规定仅明确了对裁决的诉讼不停止拆迁的执行，但真正实施强制拆迁，其仍必须遵循“依法作出强制拆迁决定——强制执行”的步骤。因此，该条的规定与强制拆迁决定程序并不矛盾。综上，“诉讼不停止执行”原则在拆迁裁决或者强制拆迁决定案件中贯穿始终，当然前提必须是拆迁人已按规定对被拆迁人给予货币补偿或者提供安置用房、周转用房。 2.对被拆房屋等的证据保全问题。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第二十条的规定，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁，应当提交被拆迁房屋的证据保全公证书。换言之，在市、县人民政府作出强制拆迁决定前，房屋拆迁管理部门必须做好被拆迁房屋的证据保全公证工作。但是《城市房屋拆迁工作规程》第十七条又作了不同规定：“实施行政强制拆迁时，应当组织街道办事处（居委会）、被拆迁人单位代表到现场作为强制拆迁证明人，并由公证部门对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全。”照此规定，对被拆迁房屋及其房屋内物品进行证据保全系实施强制拆迁时的准备工作。对此笔者认为，首先，从两个规范性文件的关系看，由于后者系后法，因此在其他条件相同的情况下应优先适用；其次，证据保全的目的在于避免因拆迁实施行为而致相关证据灭失。因此，履行证据保全义务的时间截至强制拆迁实施之前并无不妥。 —————— 注 释： ①笔者通过中国审判法律应用支持系统中的中国法院裁判文书库检索即发现，对于该一行为是否可诉各地法院做法不一，否定者如江苏高院在[2004]苏行终字第96号（2004年11月8日）一案中之处理意见，厦门中院在（2008）厦行初字第7号案件中之意见；肯定者如重庆市第五中院在（2006）渝五中行初字第36号案中之意见，此外，据笔者了解，浙江高院对于此类行为的可诉性问题一般均持肯定意见。 ②参见前引①中相关裁判文书的论证部分以及李蕊：《行政强制拆迁决定可诉性探讨》，载《法律适用》2009年第2期。 ③李蕊：《行政强制拆迁决定可诉性探讨》，载《法律适用》2009年第2期。 ④事实上，在非诉执行的工作中，人民法院已有了对具有确定效力的行政行为进行审查的先例。因此，显然不能以拆迁裁决已经具有法律效力为由否认审查之必要。当然对于此类行为的审查标准不同于对一般行政行为的审查，对于这一点笔者将在下一部分内容中阐述，在此不予赘言。 ⑤由于拆迁人已履行裁决义务被确定为强制拆迁决定的前提，因此，将强制拆迁决定纳入可诉范围，对于拆迁人主动及时履行义务显然有重要意义。对于被拆迁人而言，这无疑减少了通过诉讼等高成本途径要求拆迁人履行裁决义务的几率——即使其本人可能并无对强制拆迁决定提起诉讼的想法。 ⑥为了解决《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款未将被拆迁人规定为强制拆迁决定的直接对象问题，实践中已有县市进行了积极尝试，如浙江省瑞安市人民政府一般在作出责成强制拆迁决定的同时又作出以被拆迁人为对象的强制拆迁决定并进行送达，较好地理顺了该一法律关系。具体内容可参见（2009）浙温行初字第51号蔡某诉瑞安市人民政府拆迁行政强制一案之裁判文书。 作者单位：省高院行政庭 杭州刑事律师|杭州刑事辩护律师|浙江死刑辩护律师|杭州法律咨询 www.cqlaws.com www.hzlaws.com www.lzjlaws.com www.lzjlaw.com